مدیریت ایرانی

ساختار بودجه

ساختار بودجه کشور

• امروز متأسفانه به‌ واسطه‌ی ساختار حکومتی و دولتیِ ما که بر اساس توسعه‏ ی اختیارات و دایره دخالت در زندگی مردم برنامه‏ ریزی شده و تهیه می‏ شود، ما یک ساختمان و ساختار بسیار پیچیده‏ ی عریض و طویل داریم که به ‏اندازه ‏ی چندین دفترچه، هرسال در بودجه صدها حکم، دستور و تصمیم جدید وارد می‏شود.
• هرسال در قانون بودجه یک قانون ‏نویسی مفصّل اتفاق می ‏افتد. تمام قوانین ثابت، همه به اقتضای گرایش نمایندگان یا گرایشات دولت، تغییر می‏کند.
• ما نمی ‏توانیم از قِبَل این بودجه، ارزیابی روشنی از عملکردها داشته باشیم. چون آن‏قدر گسترده است که خیلی‏ ها نمی‏توانند بخوانند؛ خیلی‏ ها متوجّه نمی‏شوند؛ این نوع برنامه‏ ریزیِ بودجه، فقط چند تا وزارتخانه برای حسابداری می‏خواهد، که اینجا باید [پول و منابع] در بیاوری و اینجا باید خرج کنی.
• ساختار بودجه به‌گونه‌ای نوشته می‏شود که تقریباً دولت، خلع ید است. اصلاً جایی برای مدیریّت کردن، بالا بردن بهره ‏وری، کاهش هزینه‏ ها باقی نمی‏ ماند.
• بودجه چند صفحه بیشتر نباید باشد. آن‏هم بسیار شفاف و به گونه‏ای تدوین شود که عموم مردم آن را بفهمند. هیچ حکمی که قوانین ثابت را تغییر می‏دهد در بودجه نباید باشد.
• اصلاح ساختار بودجه اول به اصلاح ساختار اداره کشور برمی‏گردد. وقتی کشور را بخشی و محلّی اداره ‏کنیم، یعنی چند پارچه اداره ‏کنیم، در این‏ صورت نمی‏شود بودجه‏ ی یکپارچه‏ ی هدفمند را تنظیم کرد.

متن درس ‏گفتار

بودجه

امروزه در مدیریّت کشورها بودجه، نقش بسیار مهمّی را ایفا می‏کند. بودجه در واقع تصویری از برنامه‏‏‏‏‏‏ ی یک ‏ساله است. معمولاً چشم‏انداز ۵۰ ساله- ۱۰۰ ساله تعریف می‏کنند. بعضاً برنامه‏ های ۵ ساله و ۱۰ ساله می‏بینند که البته در دنیا منسوخ شده است، منتها در ایران هنوز داریم. اما وقتی چشم‏انداز تعریف شد، هرسال یک برنامه ‏ای در راستای چشم‏انداز داده می‏شود. در پایان سال ارزیابی می‏شود، اگر لازم شد برای سال بعد اصلاحاتی در آن اتفاق می‏افتد. بودجه باید بسیار شفاف و عملیاتی و مختصر باشد.

برنامه بودجه باید ذیل قوانین ثابتی باشد

 امروز متأسفانه به ‏واسطه‏‏‏‏‏‏ ی ساختار حکومتی و دولتیِ ما که بر اساس توسعه‏‏‏‏‏‏ ی اختیارات و دایره دخالت در زندگی مردم برنامه‏ ریزی شده و تهیه می‏شود، ما یک ساختمان و ساختار بسیار پیچیده‏‏‏‏‏‏ ی عریض و طویل داریم که به‏ اندازه ‏‏‏‏‏‏ی چندین دفترچه، هرسال در بودجه صدها حکم، دستور و تصمیم جدید وارد می‏شود.

کشور باید بر اساس قوانین ثابت اداره شود. این که قوانین ثابت هرسال در قانون بودجه بارها و بارها دستخوش تغییر می‏شود و بعد خود این قانون بودجه هم در طول سال چندبار هم اصلاحیّه می‏خورد؛ معنایش این است که ما نمی‏توانیم به افق‌های دراز‏مدت نگاه کنیم. حتی در سطح یک‏ساله هم نمی‏توانیم برنامه ‏ریزی کنیم. من از اولین قانون مشروطه تا به امروز را مطالعه کرده‌ام، اولین قانون بودجه ‏‏‏‏‏‏ی ما دو صفحه است! دولت این چند رقم پول را از این‏جاها به‏ دست می‏ آورد و این‏جاها هزینه می‏کند. دیگر قانون ‏نویسی جدیدی در آن اتفاق نمی ‏افتد.

وضع کنونی قانون بودجه؛ مانع اصلاحات اقتصادی و مدیریّتی

اما [اکنون] هرسال در قانون بودجه یک قانون‏نویسی مفصّل اتفاق می‏افتد. تمام قوانین ثابت، همه به اقتضای گرایش نمایندگان یا گرایشات دولت، تغییر می‏کند. به‏همین‏خاطر شما هیچ طرح اساسی و کلان و ملّی را از قالب بودجه نمی ‏توانید پیاده کنید. نمی‏گوید نمی ‏توانید سدّ بسازید یا راه بسازید یا فرودگاه؛ این‏کارها را می‏شود کرد؛ اما نمی ‏توانید در ایران اصلاحات اقتصادی و اصلاحات مدیریّتی درست کنید. چون اصلاحات اقتصادی و اصلاحات مدیریّتی، بر پایه ‏‏‏‏‏‏ی قوانین ثابت شکل می‏گیرد.

بودجه کنونی سرگردانی را ایجاد می‌کند و دور از هدف‌ های اصلی است

ما نمی‏توانیم از قِبَل این بودجه، ارزیابی روشنی از عملکردها داشته باشیم. چون آن‏قدر گسترده است که خیلی‏ ها نمی‏توانند بخوانند؛ خیلی‏ ها متوجّه نمی‏شوند؛ این نوع برنامه‏ ریزیِ بودجه، فقط چندتا وزارتخانه برای حسابداری می‏خواهد، که اینجا باید پول و منابع در بیاوری و اینجا باید خرج کنی. این‏قدر درصدش را باید اینجا بدهی، این‏قدر درصدش را باید اینجا خرج کنی. این‏قدر پیچیده است که در دل تمام سازمان‏ ها و وزارتخانه‏ ها یک بخش وسیعی برای تطبیق دادن این‌ها با واقعیت است. بعد هم یک سازمان عریض و طویلی به‏ عنوان حسابرسی دولتی یا دیوان محاسباتی باید بیاید ببیند که درست عمل شده یا نه. بدون توجّه به این‏که کل این‌ها باید هدف را دنبال کند، مشکلی را حل کند، اصلاحی در ساختار به وجود بیاورد. یک پیشرفت اساسی را در کشور رقم بزند، و یک طرح کلان ملّی را جلو ببرد.

وضع کنونی بودجه مانع چابکی مدیریت کشور می‏شود

ساختار بودجه به‌گونه‌ای نوشته می‏شود که تقریباً دولت، خلع ید است. اصلاً جایی برای مدیریّت کردن، بالا بردن بهره‏وری، کاهش هزینه‏ها باقی نمی‏ماند. برای این‏که تا یک‏ریال آخرش معلوم است به چه کسی باید داده شود. ریز نوشته‏اند که این‏قدر اینجا بده، این‏قدر آنجا بده، این‏قدر آن جای دیگر بده، اصلاً ساختار تصمیم‏گیری ما در قانون بودجه، همان ساختار با آن عیب و ایرادی که داشت، ضربدر پنج می‏شود. برایتان مثال بزنم. ما یک وزیر نیرو داریم مسئول آب و برق و سدّ و شبکه‏های برق و توزیع انرژی در کشور است. اما ده‏ها سازمان و شرکت زیرمجموعه درست شده است که بودجه را مستقیم خودشان می‏گیرند و وزیر فقط باید خواهش و تمنّا بکند. حداکثر با عزل و نصب باید مدیریتش را بکند، نمی‏تواند از ابزار منابع برای پیشبرد سیاست‏ها استفاده کند. آموزش‏عالی همین است، بهداشت همین است، تمام وزارتخانه‏هایی که منابع می‏گیرند همین‏طور است، غلط است. بودجه باید عملیاتی باشد، آقای وزیر نیرو ما این پول را به تو می ‏دهیم، باید این پنج تا کار انجام شود و تمام. توزیعش هم در کشور با این رابطه عادلانه باشد. برو انجام بده می ‏آیم ارزیابی‏ات می‏کنم. اما این‏قدر توسعه پیدا کرده و آن نگاه بخشی و محلّی هم وارد شده، هزینه‏ ها به‏ شدّت بالا می‏رود. اصلاً هیچ فعّالیّتی در قانون بودجه‏‏‏‏‏‏ ی ما قابلیت ارزیابی ندارد. مثلاً یک پروژه‏ای که دوساله باید انجام شود، دوازده ساله انجام می‏شود. ارزش ریالی که روز اول به او دادیم، با ارزش ریال روز آخر، اصلاً قابل‏ مقایسه نیست. اگر بخواهیم به‏ روز کنیم، با این شیوه ‏‏‏‏‏‏ی بودجه‏ ریزی، هزینه‏‏‏‏‏‏ ی پروژه‏ های تمام ‏شده‏‏‏‏‏‏ ی ما حداقل دو برابر است.

بودجه چند صفحه بیشتر نباید باشد. آن‏ هم بسیار شفاف و به گونه ‏ای تدوین شود که عموم مردم آن را بفهمند. هیچ حکمی که قوانین ثابت را تغییر می‏دهد در بودجه نباید باشد.

اصلاح ساختار بودجه فرع بر اصلاح ساختار اداره

برخی می‌گویند «اصلاح ساختار بودجه» باید بشود، در حالی که اصلاح ساختار بودجه اول به اصلاح ساختار اداره کشور برمی‏گردد. وقتی کشور را بخشی و محلّی اداره ‏کنیم، چند پارچه اداره ‏کنیم، در این ‏صورت نمی‏شود بودجه‏‏‏‏‏‏ ی یکپارچه‏‏‏‏‏‏ ی هدفمند را تنظیم کرد. نشدنی است. آن را باید درست کنیم، آن کاهش دایره اختیارات را انجام بدهیم. دولت کوچک و سیاست گذار و ناظر، مسئول امنیّت و مسئول قضاوت و نویسنده و تهیه کننده استانداردها بشود، بقیه امور به مردم واگذار شود، بودجه چه ‏قدر می‏شود؟ بودجه محدود می‏شود.

 کسر بودجه و استقراض از بانک مرکزی

امروزه خود این بودجه از عوامل اصلی مشکلات اقتصادی است. چرا؟ چون وقتی همه‏‏‏‏‏‏ ی کارها را دولت می‏خواهد انجام بدهد رقم‏ ها بالا می‏رود و هرسال دولت رقم‏ ها را بالا می‏برد؟ لایحه بودجه را به مجلس می‏دهد، مجلس هم به آن اضافه می‏کند. تا آنجایی که من یادم هست، غیر از یک‏سال، همه‏‏‏‏‏‏ ی سال‏ها بودجه، غیر واقعی نوشته می‏شود. یعنی درآمدهای غیرواقعی تعریف می‏شود، در ازای آن، هزینه‏ های واقعی تعریف می‏شود. این به کسر بودجه تبدیل می‏شود. کسر بودجه یعنی استقراض از بانک مرکزی و استقراض از بانک مرکزی امروز، یعنی ضرب‏در هشت‏ برابر تخریب اقتصاد.

وقتی می‏گوییم دولت یک واحد استقراض می‏کند، ضرب‏در هشت، تأثیر منفی دارد که عمده‏اش خودش را در تورم نشان می‏دهد. تورّم اصلاً امکان برنامه ‏ریزی را می‏گیرد و همه‏‏‏‏‏‏ ی اعداد و پدیده ‏های اقتصادی را غیر واقعی می‏کند. وقتی غیر واقعی شد، برنامه ‏ریزی‏ ها درست انجام نمی‏شود. شما نمی‏توانی یک جهت‏ گیری مثبتی را برای کشور طراحی کنی و جلو ببری.

موانع مجلس برسر راه بودجه

من معتقد هستم که مجلس نباید در بودجه دخالت بکند. دولت تلاش می‏کند و یک بودجه‏ای را تنظیم می‏کند، مجلس دل و روده ‏اش را به‏ هم می‏ریزد و از اول بودجه تنظیم می‏کند. این، هم دایره‏‏‏‏‏‏ ی مسئولیت‏ ها را مخدوش می‏کند و هم این‏که چنین بودجه ‏ای با آن نگاهی که در مجلس است، اصلاً نمی‏تواند کشور را جلو ببرد. مجلس فقط باید بله و نه بگوید. باید بگوید به سقف بودجه من ایراد دارم، با قانون برنامه انطباق ندارد، درآمد با هزینه نمی ‏خواند، و ... ایرادهای این‏جوری را با دولت تفاهم کند و اگر اشکالی را مجلس می‏بیند، دولت خودش ببرد با حفظ انسجام و جهت ‏گیری‏ های بودجه، اصلاحات را انجام دهد. اما دولت بودجه می‏دهد و مجلس هم دستکاری‏ اش می‏کند، مسئولیتی هم به‏ عهده نمی‏گیرد، هیچ چیزی جلو نمی‏ رود و همه هم راضی ‏اند!

اصلاح ساختار بودجه

ساختار بودجه باید اصلاح شود، چگونه؟ همراه با ساختار اداره کشور. از نگاه محلّی و بخشی بیرون بیایند، نگاه ملّی و کلان داشته باشند و قاطعانه ممنوع کنیم که در قالب قانون بودجه، احکام جدیدی تعریف بشود. اکنون تقریباً دولت در اجرای بودجه حذف است، یعنی یک معاونت برنامه ‏ریزی کافی است و می نشیند بودجه را تقسیم می‏کند. تازه به ‏گونه ‏ای نوشته می‏شود که بخش‏ های مختلف معاونت برنامه ‏ریزی در ارتباط با وزرا و نمایندگان و دیگران می‏توانند اولویت‏ ها را جا‏به‏ جا کنند. وقتی اولویّت ‏ها جا‏به ‏جا شد، اهداف بودجه محقق نمی‏شود، اهداف چشم‏ انداز محقق نمی‏شود، به‏ همین‏ خاطر همه ناراحت هستند.

برنامه‌های محقق نشده در ۷۰ سال اخیر

بعد از انقلاب، شش هفت‏تا برنامه نوشته شده، پنج شش تا برنامه هم قبل از انقلاب نوشته شده، همه ناراحت هستند و می‏گویند برنامه محقّق نشده است، چرا نشده؟ برای این‏که آن نگاه بخشی و محلّی را بردیم و مجلس هم اضافه کرده، منابع کاذب گذاشته، تعهدات واقعی اضافه کرده، خب هیچ‏وقت عمل نمی‏شود. ما صد تومان پول  داریم، سی صدتومان تعهّدات ایجاد می‏کنیم، خب تعهّدات هیچ‏وقت محقق نمی‏شود، همیشه عقب هستیم. باید اصلاح بکنیم و اساس، اصلاح ساختار تصمیم‏گیری و اداره‏‏‏‏‏‏ی کشور است و بعد هم قاطعانه نگاه بخشی و محلّی را از بودجه باید کنار بگذاریم. بودجه باید شفاف، مختصر، و بسیار عملیاتی باشد.

منبع:کتاب نظریه مدیریت ایرانی